黃德林、孫雨霖:比較視野下國傢公園最嚴格保護制度的特點

冷氣機清洗 在生態空間用途管制方面,香港的主要經驗和做法有:註重立法,以法治保護生態環境;分類管制,劃分多種生態功能區;規劃管控,嚴格限制準入功能和強度;嚴格審批,規范建設項目準入流程;協同管理,將對抗轉化為合作;多元共治,充分調動社會力量參與。對大陸的啟示和借鑒:(1)加強立法,從生態空間的規劃、建設、保護等環節建章立制,明確生態保護的底線和剛性內容;(2)建立統一的生態空間管理機構;(3)實施生態空間分級分類管制;(4)探索建立生態空間用途管制制度;(5)健全公眾參與機制,引導各方社會力量參與生態空間的政策制定、規劃編制、保護監督等工作。引言自改革開放以來,我國環境保護制度逐步建立和完善,已經形成瞭以法律法規標準為核心的環境保護制度,包括《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環保法律法規。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央針對生態文明建設開展瞭一系列卓有成效的工作,《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環境影響評價法》《環境保護稅法》《核安全法》等多部法律法規完成制修訂,《土壤污染防治法》進入全國人大常委會立法審議程序。尤其是新的《環境保護法》在2014年通過後,從2015年開始實施,一些新的規定、新的機制在生態文明建設法治化、制度化方面發揮瞭很好的作用。黨的十九大提出要加快生態文明體制改革,建設美麗中國,其中強調“建立以國傢公園為主體的自然保護地體系”,體現瞭黨對生態文明建設的高度重視,也表明國傢公園建設將成為日後生態文明建設的重要環節。而《建立國傢公園體制總體方案》在黨的十九大前夕公佈,將未來中國國傢公園體制建設的頂層設計和盤托出,其具體要求與十九大報告緊密相關,《總體方案》中將“實行最嚴格的保護”作為重要建設要求進行瞭規定,與十九大對生態文明建設提出的要求是一致的。從黨的十六屆三中全會上提出的“實行最嚴格的耕地保護制度”到十八屆五中全會上提出的“實行最嚴格的環境保護制度”,再到如今提出的“國傢公園最嚴格保護制度”,“最嚴格保護制度”不斷發展完善,在我國的環境保護進程中發揮著重要作用。結合相關資料,本文對耕地、水資源、大氣的最嚴格保護制度進行探討,並與國傢公園進行比較,進而分析國傢公園最嚴格保護制度的特點,以期為建設符合中國國情的國傢公園最嚴格保護制度提供借鑒。1. 耕地的最嚴格保護制度1.1 背景耕地作為人類最基本的生存條件和最基本的生產要素,歷來為人類社會所關註和珍視,特別是對於我國這樣一個人口眾多、人均耕地水平較低的發展中國傢,能否保有足夠數量、質量的耕地資源直接關系到糧食安全、社會穩定與生態安全等。一直以來,我國對於耕地保護做出瞭不懈的努力。1999年1月1日起實施的新修訂的《土地管理法》標志著我國最嚴格的耕地保護制度真正得以確立。這表明國傢對耕地的重視程度相較於之前大大增強。2004年的中央 1 號文件《中央關於促進農民增加收入若幹政策的意見》明確指出“各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度”。根據這個制度,我國確定瞭18億畝耕地紅線,並劃定瞭永久基本農田保護區。黨的十八大以來,《土壤污染防治法》進入全國人大常委會立法審議程序。我國耕地質量也越來越受到重視,耕地的最嚴格保護制度不斷完善和發展。然而,現實表明,我國的耕地情況依舊不容樂觀,人口多、耕地少的基本國情依然沒有改變。主要問題包括耕地數量不斷減少,耕地總體質量差以及耕地利用不當等。為瞭確保國傢糧食安全,順利推進改革戰略部署,必須加強對耕地的保護,實施最嚴格的耕地保護制度。在這樣的背景下,2014年2月,國土資源部下發瞭《關於強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》,進一步體現瞭國傢對耕地保護工作的高度重視。1.2 制度規定2014年,為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署,國土資源部在深入研究、總結實踐經驗基礎上,制定下發瞭《關於強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》,從堅持耕地保護紅線、強化土地用途管制、加強土地執法督察和建立耕地保護長效機制四個方面做出瞭具體規定:(1) 毫不動搖地堅持耕地保護紅線。黨中央、國務院的新要求,體現瞭對堅守耕地保護紅線和糧食安全底線的戰略定力,體現瞭深化改革創新和對子孫後代高度負責的鮮明態度。堅持耕地保護紅線,是保障國傢糧食安全的戰略需要,是加快經濟發展方式轉變的根本要求,是保障改革發展戰略部署順利推進的必然選擇。因此,堅持耕地保護紅線是現實提出的必然要求。(2) 強化土地用途管制,全面落實耕地數量和質量保護戰略任務。這既是新形勢下土地管理乃至建設發展理念的重大轉變,也是耕地保護工作必須長期遵循的基本原則。針對當今工業化、城鎮化快速發展的現狀,這無疑是對耕地的保護做出的更具體更有針對性的規定。通過加大土地利用規劃計劃管控力度,保證建設過程中對土地的合理利用;通過進一步嚴格建設占用耕地審批和強化占補平衡,使得現有耕地數量和質量保持穩定。(3) 加強土地執法督察,嚴肅查處洗冷氣機亂占濫用耕地行為。主要是強化耕地保護執法監察,進一步加強耕地保護督察,嚴格落實耕地保護責任追究制度,從過程和主體形成全方位的監察體系。從後期監察做出規定,是對以上兩條規定的補充和發展。(4) 落實共同責任,建立耕地保護長效機制。《關於強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》提出:加快構建耕地保護共同責任機制,積極推動地方政府將耕地保護目標納入經濟社會發展和領導幹部政績考核評價指標體系,推動落實領導幹部耕地保護離任審計。完善耕地保護約束激勵機制,推進耕地保護調查監測和信息化監管,加強耕地保護法制化規范化建設。建立起新型制度,從保護主體方面進行規定,通過規范化建設明確落實瞭耕地保護的主體責任,使得耕地保護更加制度化。1.3 發展和創新2014年發佈的《關於強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》是對我國耕地保護制度的繼承和發展。體現在:(1) 順應瞭當今工業化、城鎮化快速發展的形勢。在十八屆三中全會《決定》的基礎上,對於嚴防集體土地流轉“非農化”做瞭明確規定,切實地對農村土地流轉提出嚴格限制。繼續嚴守耕地保護紅線,對城市擴建等占用耕地加強管制,對污染耕地情況嚴肅處理。這是對於目前城鎮化進程加快、工業化導致耕地嚴重污染的現象做出的及時對策。(2) 完善瞭保護過程。制訂瞭最嚴格督察體制,除嚴格限制土地用途、保證耕地占補平衡外,對於審批之後的建設等活動也進行嚴格檢查,同時加強對保護主體的監督,相較於之前隻註重過程的政策,從後續的監管入手,形成瞭全面的耕地保護監察體系。(3) 法制化建設不斷完善。耕地保護各方面的制度陸續建立,在原有制度和實施情況的基礎上不斷完善改進,更重要的是將其上升到瞭法律層面。(4) 創新瞭保護機制。在此之前耕地保護重點放在保護過程上,而《通知》則對保護方式和保護主體加以重視。通過信息化監管形成數據庫,將先進技術運用於保護管理中;重視地方政府的責任承擔和追究,用體制的創新推動保護效率的提高。相較於之前的制度更加全面。2. 水資源的最嚴格保護制度2.1 背景中國作為水資源短缺的國傢,因經濟社會規模過大、生產佈局不合理和環境保護措施不得力等引起的水環境問題日益突出,水資源已成為區域可持續發展的制約因素。首先,我國水資源嚴重短缺。我國水資源總量大但人均水資源量很少,僅為世界平均水平的1/4,是全球人均水資源最貧乏的國傢之一。其次,水資源分佈不均。降水量從東南沿海向西北內陸遞減,且全國水土資源不平衡,不利於農業發展。再者,水污染十分嚴重。地下水作為我國重要的水資源來源之一,受到的污染十分嚴重。據2016年《中國水資源公報》,2104個測站監測數據地下水質量綜合評價結果顯示:水質優良的測站比例為2.9%,良好的測站比例為21.1%,無較好測站,較差的測站比例為56.2%,極差的測站比例為19.8%。同時,隨著工業化、城鎮化的快速發展,以及全球氣候變暖的影響,我國水資源短缺、水污染等現象愈加嚴重。2.2 制度規定針對我國一直以來嚴峻的水資源形勢,為瞭解決水資源短缺問題,加快生態文明建設,國傢出臺瞭一系列有關水資源保護的政策。自20世紀80年代後,我國政府開始瞭依法治水、依法管水的努力,開始瞭水資源立法的嘗試。全國人大先後通過瞭《中華人民共和國環境保護法》(1989年通過)、《中華人民共和國水法》(2002年)、《中華人民共和國水土保持法》(1991年通過,2010年最新修訂)、《中華人民共和國水污染防治法》(2008年修訂)、《中華人民共和國防洪法》(1997年通過)等。然而,我國水資源現狀仍未得到實質的改善,水資源形勢依然嚴峻。針對這種情況,2012年1月,國務院出臺瞭《關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》,對實行最嚴格水資源管理制度做出瞭全面部署和具體安排,充分體現瞭中央對水資源管理的高度重視和堅定決心,標志著實行最嚴格水資源管理制度已經上升為國傢戰略。2013年1月2日,國務院辦公廳發佈《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》並實施。2015年10月29日,中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出,“實行最嚴格的水資源管理制度,以水定產、以水定城,建設節水型社會”。體現瞭黨和國傢對水資源保護高度重視,我國最嚴格水資源管理制度不斷完善。最嚴格水資源管理制度設立瞭以下三條紅線:一是確立水資源開發利用控制紅線,並嚴格實行用水總量控制;二是確立用水效率控制紅線,全面推進節水型社會建設;三是確立水功能區限制納污紅線,嚴格控制入河湖排污總量。形成瞭用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核制度四項制度。從而對於水資源的利用、水量的節約和水質的保護提出全面的要求,在水資源管理過程中進行瞭全方位的規定。2.3 發展和創新相較於之前不成體系的水資源保護制度,當前最嚴格水資源管理制度和相關政策的提出有著重大意義:(1) 使水資源的管理目標更明晰、更有層次。明確瞭高效利用、節約用水、控制污清洗冷氣機染三個方向,通過三個方面的規定使得管理的定位更加明確,管理的條理性、準確性。(2) 在已有的水資源管理制度框架下,豐富瞭各項制度的具體內容,形成瞭嚴密的制度管理體系。過去的水資源管理並未形成完整體系,而最嚴格水資源管理制度,不僅強調瞭“最嚴格”的意義,也從管理內容和管理過程形成瞭全方面管理體系。(3) 相較於之前的各項規定,其確定的規范和管理措施更加嚴格。比如考核制度中具體考核辦法十分嚴謹,要求健全社會監督機制,用公眾的力量監督政府的管理行為。(4) 明確瞭責任主體,強調分工與協作機制,通過考核落實主體責任,促進用水戶、人民政府和社會共同管理,全面提高水資源管理效能。3. 大氣的最嚴格保護制度3.1 背景大氣污染是世界各國面臨的最嚴峻環境問題。我國大氣污染主要呈現為煤煙型污染特征,城市大氣環境中總懸浮顆粒物濃度普遍超標,全國形成華中、西南、華東、華南多個酸雨區。隨著我國工業化建設推進,大氣污染越來越嚴重,尤其是近年來備受關註的霧霾天氣。《中華人民共和國國傢環境分析》報告稱,在中國最大的500個城市中,隻有不到 1%的城市達到世界衛生組織推薦的空氣質量標準。特別是京津冀地區,受工業污染和天氣等因素影響,霧霾問題最為突出。近年來,大氣污染越來越受到重視,大氣污染治理也迫在眉睫。3.2 制度規定對於大氣污染防治,我國出臺瞭一些相關政策。2002年1月30日發佈《燃煤二氧化硫排放污染防治技術政策》,從能源合理利用、煤炭生產加工和供應、煤炭燃燒、煙氣脫硫、二次污染防治等方面進行瞭詳細的規定。2012年8月,我國發佈瞭《節能減排“十二五”規劃》,對電力與非電力行業脫硫脫硝效率提出瞭具體的發展目標。但這些都是僅對其中的某一項做出瞭具體規定,並沒有系統的規定。2015年8月,中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議修訂通過瞭《中華人民共和國大氣污染防治法》,針對新時代社會經濟的發展形勢下如何防治大氣污染做出瞭新的規定。3.3 發展和創新相較於舊的防治法來說,新法有瞭以下幾方面的改進:(1) 強化地方政府的責任。制訂瞭詳細的地方政府考核辦法,加強瞭對地方政府的監督和責任追究。要求地方政府在大氣污染治理中擔起責任。(2) 對於產生污染的主要原因即工業廢氣、汽車尾氣等,分別采取不同的具體措施進行治理。因此,相較於之前的規定更加詳細。抓主要矛盾,同時實現多污染物協同控制。這是針對近年來霧霾嚴重的情況做出的新的應對方案。(3) 強調源頭治理,轉變經濟發展方式。隨著大氣污染越來越嚴重,人們意識到在污染之後再去恢復是十分困難的,“先污染,後治理”並不是有效方法。因此更強調源頭治理,通過轉變經濟發展方式,從制定產業政策、調整能源結構、提高燃煤質量、加強機動車污染治理等方面入手,控制排放,從源頭上扭轉污染局勢。(4) 加大處罰力度。通過明確各行為主體的責任,加強對其監管,對不同程度的違規違法行為提出相應的具體處罰措施。體現出國傢治理大氣污染的決心。4. 國傢公園最嚴格保護制度4.1 背景我國建立瞭自然保護區、風景名勝區、濕地公園、森林公園、地質公園、水利風景區等不同類型的保護區。這些自然保護地體系在一定程度上有效保護瞭我國重要的自然景觀、生態系統、物種和遺傳基因資源,但仍存在分佈不均衡、結構不合理、規劃不系統、分類不科學等問題。保護地名目繁雜,“一區多牌”現象普遍存在,管理十分混亂;事權不夠明晰,部門間各自為政,沒有形成良好的溝通,無法進行有效的管理;大多數保護區以經濟利益為導向,嚴重損害瞭當地的生態環境。在這樣嚴峻的形勢下,國傢公園體制應運而生。4.2 制度規定2013年11月,《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》首次提出“國傢公園體制”,明確指出“堅定不移實施主體功能區制度,建立國土空間開發保護制度,嚴格按照主體功能區定位推動發展,建立國傢公園體制。”從此,國內掀起瞭建設國傢公園的熱潮。2015年5月18日,《國務院批轉發展改革委關於2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出“在9個省份開展國傢公園體制試點”。隨後發改委同中央編辦、財政部、國土部、環保部、住建部、水利部、農業部、林業局、旅遊局、文物局、海洋局、法制辦等13個部門聯合印發瞭《建立國傢公園體制試點方案》,進一步將國傢公園的建設工作落到實處。2017年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發瞭《建立國傢公園體制總體方案》,將未來國傢公園體制建設的頂層設計和盤托出。黨的十九大強調“建立以國傢公園為主體的自然保護地體系”,體現瞭黨對國傢公園體制建設的高度重視。《建立國傢公園體制總體方案》在試點經驗下做出瞭較為完善的規定,從建立統一事權、分級管理體制,建立資金保障制度,完善自然生態系統保護制度,構建社區協調發展制度等方面進行瞭詳細說明。4.3 發展和創新自2013年提出國傢公園體制以來,建設國傢公園的工作便不斷運行,《建立國傢公園體制總體方案》(以下稱《方案》)更是將其發展到瞭一個新的高度。相較於之前抽油煙機清洗 /的工作,《方案》有如下發展和創新:(1) 形成瞭一套系統完整的總體方案。在此之前,對於國傢公園工作的安排隻是簡單的提出和強調,然後便是相關的試點方案,而《方案》是第一次系統地介紹有關國傢公園體制的內容,並對建設工作做出瞭詳細具體的安排。《方案》從總體要求,科學界定國傢公園內涵,建立統一事權、分級管理體制,建立資金保障制度,完善自然生態系統保護制度,構建社區協調發展制度,實施保障等七個方面進行瞭詳細的說明,給此後國傢公園的建設工作提出瞭具體的要求,使得建立國傢公園體制的工作更加系統。(2) 實現瞭從“更嚴格的保護”到“最嚴格的保護”的轉變。“最”字表現出生態保護的緊迫和重要,不再是比之前“更嚴格”,而是在整個時代下實現“最嚴格”,要求我們對此要高度重視並且徹底實行。《方案》主要強調瞭最嚴格的源頭保護制度、最嚴格的準入制度、最嚴格的管理制度、最嚴格的責任追究制度、最嚴格的損害賠償制度等,從建設國傢公園的過程全方位落實“最嚴格制度”。(3) 重視程度更深。相較於之前隻是在一些報告和規定中提出國傢公園體制,單獨制定這樣一套總體方案,體現出黨和國傢對此的更加重視。對於國傢公園的定義有瞭明確的解釋,在管理的各方面都作出詳細說明,都體現出對於國傢公園建設的重視程度已經上升到新的高度。5. 耕地、水、大氣與國傢公園的最嚴格保護制度對比上文分別介紹瞭以耕地、水、大氣和國傢公園為主體的最嚴格保護制度,從其背景、制度規定、發展和創新進行瞭詳細分析。可以看出,我國關於環境方面的最嚴格保護制度正隨著客觀現實的變化不斷發展完善,同時,根據主體的不同,最嚴格保護制度也呈現出不同的特點。下面將對耕地、水、大氣三者與國傢公園的最嚴格保護制度進行對比,來進一步分析比較視野下國傢公園最嚴格保護制度的特點:
(1) 主體特性不同。國傢公園是從整體性的角度出發,是將某一范圍內的山水林湖田草以及動物統籌起來考慮,實行全面的保護,具有綜合性和協調性。而耕地、水資源和大氣是分別針對某一個主體,進行具體的專門的保護,具有集中性。(2) 強調重點不同。國傢公園建立的目的主要是為瞭保護國傢的自然生態系統,對其實施的保護主要體現瞭生態性,重點落在環境保護上。而耕地的最嚴格保護是為瞭控制耕地的數量和質量,主要目的是通過優化對耕地的利用,維護國傢糧食安全,兼有生態功能;水資源的最嚴格保護也分別從水量和水質進行保護,主要目的是合理利用水資源,從而滿足人民生產生活需要,二者都是建立在使用自然資源的基礎上進行保護。大氣污染治理雖然是為瞭保護環境,但其中許多措施是與當今工業化發展相對應,是為瞭與經濟發展相協調,是工業化下的對策。這三者的保護主要是適應瞭城鎮化和工業化發展,而非像國傢公園專門進行生態方面的保護。國傢公園的保護制度是獨立的,不受經濟發展的影響,社會性較弱,其生態性是主要的。(3) 最嚴格保護制度的體系建設不同。國傢公園已經形成瞭較為完整的最嚴格保護制度體系,包括最嚴格的源頭保護制度、最嚴格的準入制度、最嚴格的管理制度、最嚴格的責任追究制度、最嚴格的損害賠償制度、最嚴格的法律保障制度等六個方面,雖然每個方面的具體內容還不夠完善,但是已經形成瞭整體的框架結構。而對於耕地保護來說,最嚴格保護制度的某些方面由於本身特性原因與國傢公園的規定略有差別,比如在管理制度上,耕地保護更強調對耕地利用情況的管理,而國傢公園更強調對區域內生態的保護;耕地主要是由農民進行使用的,要嚴格控制土地流轉,而國傢公園更強調公益性,所以在處理與原住民的關系上采用的是構建社區協調發展制度。不過大體結構體系還是相似的,都形成瞭最嚴格的管理制度、責任追究制度、法律保障制度等一系列完整的制度,隻是在一些具體規定上比較簡略,不像國傢公園的保護制度體系一樣緊密。對於水資源保護來說,並沒有形成十分完善的保護體系,隻是對管理制度、責任追究制度等方面都有所規定。對於大氣保護制度來說,《大氣治理法》表明現已經將大氣治理上升到法律層面,但對於管理制度、準入制度等並沒有形成完備的、專門的要求。隻有國傢公園形成瞭完整緊密的制度框架。相比之下,國傢公園已經形成瞭較為完整的最嚴格保護制度體系,同時在最嚴格保護的制度設計、執行、考核、問責等各方面都做出瞭詳細規定,形成瞭系統性的整體的框架結構。這樣的最嚴格保護體系相較於前三者來說更為完整、更為嚴密,不過在一些方面還存在著亟需完善的地方。比如對於損害賠償制度並沒有做出明確的規定,法律保障方面並未出臺專項法律法規等。6. 總結實行國傢公園最嚴格的保護制度,是保護自然生態系統原真性、完整性的根本途徑,是加快轉變經濟發展方式的戰略舉措,是加快推進生態文明建設的迫切需要。本文通過對如今中國有關生態環境的最嚴格保護制度做詳細分析,並將國傢公園的最嚴格保護制度與耕地、水資源和大氣的最嚴格保護制度相比較,從而發現國傢公園最嚴格保護制度的特點以及存在的不足之處,以期為進一步完善國傢公園最嚴格保護制度,推進國傢公園體制的建立和完善提供參考。(編輯抽油煙機清洗廠商 /:Nicola)

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