病死豬無害化處理政策實施困境及對策研究
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來源：《黑龍江畜牧獸醫》2018 年 22 期作者：代三妹，謝雲*單位：長江大學經濟學院，湖北荊州由於病死豬無害化處理成本高，很多養殖戶負擔不起，便將病死豬隨意丟棄、掩埋甚至販賣，使得我國病死豬無害化處理政策施行困難。筆者從養殖戶、政府和社會三個方面分析瞭我國病死豬無害化處理的困境，並提出瞭五項政策： 加強各項資金支持，引進先進技術人才，規范責任追究制度，加大違法打擊力度，加強宣傳教育，確保有效實施病死豬無害化處理政策。前 言隨著國傢一系列惠農政策的出臺，以及養殖業由散養模式向規模化、集約化、標準化生產模式的轉變，畜禽類的養殖量得到較大幅度的提升，其中生豬的養殖量增加幅度最大；與此同時，病死豬數量也在不斷增加，生豬的死亡率約為8%。根據國傢統計局公佈的數據可知，2011 年我國飼養生豬11.3 億頭，病死豬約為5650 萬頭；2012 年， 飼養生豬11.7 億頭，病死豬約為5850萬頭；2013 年，飼養生豬11.9 億頭，病死豬約為5950 萬頭。由於經濟成本負擔和專業知識缺乏，養殖戶在病死豬的處理上會采取不道德的方式。有的養豬戶將病死豬隨意丟棄，對環境造成嚴重危害；還有一些非法牟利者販賣病死豬，使得一部分病死豬流入市場，對消費者的健康造成威脅。病死豬無害化處理關系到我國食品安全的發展，食品安全的發展有賴於病死豬無害化處理政策的有效施行。1 病死豬無害處理政策背景早在1996 年國傢技術監督局就發佈瞭《畜禽病害肉屍及其產品無害化處理規程》（GB 16548―1996），明確瞭我國動物檢疫國傢標準，其中規定瞭生豬定點屠宰，集中檢疫，但此項工作並沒有得到有效落實，也沒有合理的規程使得病死豬無害化處理得到有效施行。2005 年發現有人感染豬鏈球菌病，促使一些地區推行病死豬無害化處理補貼政策和“五戶”責任制，有效阻止瞭疫病的擴散。農業農村部（原農業部）於2012 年發佈瞭《農業部關於進一步加強病死動物無害化處理監管工作的通知》，要求各地加強對病死豬無害化處理監管工作，規模養殖場病死豬無害化處理給予80 元補貼，定點屠宰廠（場、點）病死豬損失和無害化處理給予880 元的補貼；2013 年施行瞭《建立病死豬無害化處理長效機制試點方案》，在全國多個地區試點推行病死豬無害化處理長效機制，不斷摸索，總結經驗，逐步完善，以便在全國推行。2 我國病死豬無害化處理政策實施現狀我國病死豬無害化處理運行存在以下問題：一是購買、銷售病死豬已經形成瞭一條完整的產業鏈。私自販賣病死豬肉雖然有一定的風險，但是由於其中存在著高額的利潤，許多不法商戶便挺而走險購買、銷售病死豬。一頭成年病死豬的收購成本極低，僅為300~500 元，但是經過加工處理後，其利潤可以達到3 倍以上。病死豬的購買與銷售存在一條完整的產業鏈，使得政府難以阻止病死豬肉進入市場。二是私人屠宰廠（場、點）有不少病死豬進入。由於國傢設置瞭定點屠宰廠（場、點），對其進行嚴密的監控， 不少病死豬無法進行屠宰。因此，不少地方都存在著私人屠宰廠（場、點），私人屠宰廠（場、點）收購瞭大部分病死豬，並進行屠宰，繼而流入市場。三是加工廠通過對病死豬肉進行加工來牟取暴利。除去流入私人屠宰廠（場、點）的一部分病死豬外，加工廠也流入部分病死豬。近幾年，在我國南方，一些大型加工廠被查處瞭不少用病死豬肉制作的臘腸、火腿等產品。相比於私人屠宰廠（場、點）， 加工廠的利潤更高，可以達到5 倍以上。2013 年農業農村部主要在河南省、山東省、福建省和遼寧省施行瞭《建立病死豬無害化處理長效機制試點方案》。2016 年《農民日報》稱，目前河南省落實瞭大部分的病死豬無害化處理的養殖環節的補貼資金，建成38 個無害化處理場、208 個收集點、72 座冷庫，購買103 輛運輸車輛、457 臺冰櫃；山東省建成瞭91 個病死畜禽專業無害化處理廠，規定病死豬隔離場、定點屠宰廠（場、點）、交易市場和存欄生豬200 頭以上的規模飼養場需依法建設配套無害化處理設施；福建省規定生豬年出欄量200 萬頭以上的區市、生豬調出大縣需建設病死畜禽專業無害化處理廠，在生豬養殖重點區域建設病死豬集中無害化處理公共設施，並設立病死豬集中收集站、收集點，配備一系列設施；遼寧省對病死豬主要進行發酵法或化制法無害化處理，推進資源再利用，在無法實施發酵法或化制法的地區以玻璃鋼罐化屍窖法實施無害化處理，並且在生豬養殖大縣和調出大縣建立公益性的無害化處理中心，實現資源的再利用。3 我國病死豬無害化處理政策實施困境3.1養殖戶方面3.1.1生產成本與預期收益間的矛盾對於養殖戶而言，利潤最大化是養殖戶進行生豬養殖的主要目標。由生產者的收益函數可知，當總成本小於價格時，生產者可以獲得利潤；當總成本大於價格時，生產者將會虧損。筆者根據《全國農產品成本收益資料匯編》選取瞭2014 年山東省和遼寧省生豬養殖的成本與價格數據來分析養殖戶的收益情況，見表 1。由表 1 可見，山東省散養、小規模和大規模，遼寧省散養、小規模、中規模和大規模生豬養殖的生產成本均大於平均出售價格，養殖戶大多虧損，而虧損最嚴重的是散養戶。對於養殖戶而言，病死豬無害化處理需要購買病死豬無害化處理的設備，並且還要承擔無法出售病死豬而造成的損失，其總成本將會遠遠高於平均出售價格。由於對病死豬進行無害化處理的成本過高，預期收益低，大多養殖戶不會對病死豬進行規范化處理。在對病死豬進行無害化處理的方法上，我國養殖戶仍存在許多問題。根據2017 年公佈的《病死及死因不明動物處置辦法》的第六條可知，對病死豬屍體的無害化處理有深埋、化制、焚燒等方法。散養戶在進行掩埋法處理病死豬屍體時，其掩埋地離池塘和河流較近且掩埋較淺，容易污染水資源，傳播病菌。焚燒法需要大量能源，成本高於掩埋法，不為散養戶首選，而一些屠宰企業因為無法找到適當的掩埋地，便選擇焚燒法。由於焚燒法會產生大氣污染，需要進行二次處理，屠宰企業不願增加成本，多選擇中小型高溫焚燒爐進行病死豬處理，這就無法解決大氣污染問題，加劇瞭全球變暖。也有許多企業因為平均每天病死豬數量少，設備運營成本高，存在著購買瞭設備卻閑置的情況。3.1.2補貼與無害化處理費用間的矛盾我國的病死豬無害化處理補貼為平均每頭80 元，但是對生豬養殖戶而言，其補貼無法彌補對病死豬進行無害化處理的費用。對散養戶而言，一是基於利益考慮對不同大小的病死豬采取不同的做法。一般隻選擇對病死的小豬進行報告，無害化處理；而對大豬則選擇販賣，不進行無害化處理。二是補貼過少且申請過程復雜。由於病死豬無害化處理補貼平均每頭僅為80 元，考慮到申請補貼過程中產生招待、交通等費用遠高於補貼費用，養殖戶大多會將病死豬屍體丟棄、販賣或掩埋。對專業戶和規模戶而言，一方面他們考慮到進行病死豬無害化處理可以獲得國傢的優惠政策，會對一些病死豬進行無害化處理；另一方面他們考慮到進行病死豬無害化處理的成本過高，補貼少於成本，又會將病死豬販賣和丟棄。由此可知，病死豬無害化處理的效益低，將會導致散養戶、專業戶和規模戶對於病死豬的處理產生矛盾心理。3.2政府方面3.2.1養殖戶違法與政府監管間的矛盾現今病死豬無害化處理不規范廣泛存在於社會中，這凸顯瞭我國監管力量的薄弱。一是我國病死豬肉安全事件頻發，表明瞭我國政府對病死豬的監管薄弱，無法有效地遏制安全事件的發生。二是病死豬無害化處理有效監管薄弱。我國養豬市場以分散經營為主，同時存在著大量的“無證”散養戶，他們大多不在政府監管范圍內，難以有效監管，使得病死豬無害化處理不規范問題嚴重。三是病死豬無害化處理申報混亂。一些養殖戶虛報、亂報現象頻發，同時存在著冒領和挪用補貼資金情況，致使我國補貼資金流失，難以有效應用到病死豬無害化處理上。3.2.2生產者與政府責任歸屬的矛盾我國在推進病死豬無害化處理補貼的同時也施行懲罰政策，但在病死豬引起安全和環境污染的責任歸屬上較模糊。一是生產經營者和政府責任之間，多數生產經營者都會認為出現由病死豬引起的疫病和污染是監管者的責任，自己並不承擔責任，而監管者認為病死豬引起疫病和污染是因為生產經營者沒有進行規范的無害化處理，由此雙方都推脫瞭責任，無人為病死豬引起的疫病和污染承擔責任。二是各級政府之間，由於存在著地理交叉區域，在負責病死豬無害化處理的過程中易引起糾紛和懈怠。3.3社會方面3.3.1劣質產品與優質產品間的矛盾在信息不完全的競爭市場下，如無約束機制，可能出現劣質產品把優質產品逐出市場的現象。一方面，消費者瞭解到生豬養殖和豬肉銷售企業比自己更加瞭解商品質量，而他們可能利用這一點來欺騙消費者，即對病死豬不進行無害化處理，將病死豬肉與正常豬肉混合在一起，以獲取更多的利潤，讓消費者無法分辨。在購買商品時，消費者隻願意支付較低價格的商品。另一方面，在消費者隻願意為商品支付較低價格的情況下，生豬養殖與銷售企業不願意生產成本較高的商品，此時企業更願意銷售病死豬，以降低成本。由此，劣質產品將會驅逐優質產品，正常規范經營的商戶虧損，無法繼續經營，嚴重影響瞭市場的正常運行。3.3.2生豬養殖戶與生態環境間的矛盾許多生豬養殖戶出於對病死豬進行無害化處理成本高昂的考慮，隨意丟棄或就近掩埋病死豬的屍體，對生態環境造成瞭不利影響。將病死豬丟棄在江河湖中，任屍體在水中腐爛，污染瞭水資源；而將病死豬屍體就近掩埋的，掩埋深的可能污染地下水，掩埋淺的容易被其他肉食動物食之或被雨水沖刷出來，使得疫病擴散，成為疫病的傳染源。4 推進病死豬無害化處理政策實施對策4.1引進技術，降低生產成本引進先進的技術、經驗和人才，可以降低養豬企業實施病死豬無害化處理的成本，使其更願意進行病死豬無害化處理。一是可以與各大高校合作，以各大高校研發的技術和已有的經驗為支撐，比較不同的無害化處理方式的優缺點，在其中選擇適合不同養豬規模戶的方法，以便能更順利推行病死豬無害化處理。二是引進外國經驗。引進國外先進的技術、經驗和人才可以拓展我國病死豬無害化處理方法的視野，促進我國大力改進和創新病死豬無害化的處理方法。三是培養專業性人才。培養更多的病死豬無害化處理的專業性人才可以研發更新的技術，拓展技術領域，與其他技術交流、融合，使國內無害化處理更加先進。4.2增加資金支持，減少費用加強無害化處理的各項資金支持。一是政府應該加大無害化處理扶持力度。對可以承擔無害化處理建設的大型養豬企業給予資金補助；而對於無法承擔無害化處理建設的中小型養豬企業及散養戶，加大資金的投入。二是養豬企業應積極響應政府政策。在政府的鼓勵政策下，養豬企業應積極引進設備、人才，規范無害化處理的過程，避免出現污染。三是信貸服務機構可以將信貸額與無害化處理掛鉤。信貸服務機構可以推行為嚴格執行病死豬無害化處理的企業提供更高額度貸款的政策，這既可以提高養豬企業的周轉資金，也可以促進養豬企業進行無害化處理。4.3加強監管減少違法事件一是加大懲罰力度。提高違法罰款金額，增加養豬企業或散養戶的違法成本，可提高養豬企業或散養戶選擇進行病死豬無害化處理的概率，降低病死豬不規范無害化處理的數量。二是聯合行政執法與刑事司法，完善違法案件銜接。在行政執法者發現不規范的病死豬無害化處理的違法案件時，應及時聯合刑事、司法處理，提高辦案效率與成功率，震懾違法分子，減少違法事件。4.4規范責任歸屬追究制度一是規范生產者與政府之間的責任歸屬。明確規定養豬企業或散養戶是病死豬無害化處理的第一處理人，必須盡到對病死豬無害化處理的義務，政府隻起到監督與管理的作用。政府在實行瞭有效監督與管理後，並不對病死豬的不規范無害化處理承擔主要責任，而是由未進行規范的病死豬無害化處理的養豬企業和散養戶承擔主要責任。二是規范各級政府之間的責任歸屬。跨省際的病死豬無害化處理可以由農業農村部調解，省域內的跨市或跨縣的病死豬無害化處理可以由省級部門從中調解，避免無人監管區域的出現。4.5加強宣傳教育引導力度政府加強對不規范病死豬無害化處理危害的宣傳，加強消費者對病死豬產品的認識，以此可以辨別病死豬產品，增強消費者的自我保護能力，將劣質產品驅逐出市場。同時，加強病死豬無害化處理法律法規的宣傳，使廣大生豬養殖者和豬肉生產者認識到違法的代價。要建立健全人民監督舉報機制，以廣大人民來監督生豬養殖者和豬肉生產者的經營過程。（編輯;Wendy）
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