2018:中國環境回歸“舊常態”?

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在經貿壓力之下,中國環境政策在2018年呈現出一種糾結的狀態,但中國環境改革的根基仍在。圖片來源:Qiu Bo/Greenpeace2018年的中國環境故事可以說開局良好。年初,中國北方大部分地區的天空依然清冽、湛藍。這要歸功於為實現2017年底的大氣質量目標而采取的大規模攻堅行動。結果,北京2017年的PM2.5水平比五年前降低瞭35%,這樣的結果最初在很多人看來是不可能實現的。治污的成果如此顯著,以至於有研究人員宣稱中國即將打贏環保之戰。中國政府再次向世界證明瞭自己有把事辦成的能力,雖然藍天的代價是極高的。為瞭在短時間內改善空氣質量,工廠停產,供暖受限:由於“煤改氣”工程實施中的問題,一些地區的貧困傢庭隻能在沒有供暖的傢中捱過寒冬。3月,一年一度的全國“兩會”召開,標志著歷時數年的環境治理改革到達巔峰。此次大會上,“生態文明”被寫入憲法,並宣佈對國務院機構進行重大改組,涉及環境保護和自然資源管理的政府職能得到整合和加強。這些期待已久的舉動似乎都表明中國正在穩步走向一場“生態復興”。近年來,中國的環境改革一直都建立在一個重要的前提之上,即中國經濟向一個更可持續和高質量的模式進行持續的轉型。人們普遍認為,減少依賴高污染的重工業這一傳統增長引擎顯著降低瞭污染物的主要來源——煤炭的消耗。樂觀的學者曾斷言,中國經濟增長已有效實現瞭與煤炭消費的脫鉤。然而這一論斷在“兩會”剛剛勝利閉幕後就受到瞭考驗。從3月下旬開始,美國屢次對中國對美貿易順差發難,並宣佈對價值數千億美元的中國商品征收關稅。中國也采取措施予以回擊。貿易摩擦在雙方多輪你來我往之中愈演愈烈,僵局難破。隨著中國經濟前景變得不明朗,通過債務帶動基礎設施投資,從而刺激經濟的言論再次浮出水面。過去,此類措施為水泥、鋼鐵和其他高碳行業註入瞭大量資金,促進瞭經濟增長,但代價是地方政府高額的負債和污染。有媒體報道暗示,在經濟下行的壓力下,中國可能會放松其廣受贊譽的環境政策。今年夏天,中國發佈瞭新的“打贏藍天保衛戰三年行動計劃”。該計劃並未提出超越已有政策的新的約束性目標。這與制定瞭諸多嚴苛目標的前一版計劃在思路上明顯不同。隨著中央政府公佈《華北地區2018-2019年冬季大氣污染綜合治理詳細行動方案》,外界很快得出這樣一種結論,認為這個行動方案因中美貿易摩擦而弱化瞭污染控制。該方案允許地方政府更靈活地管理當地的工業生產,並根據企業在同行業中的污染物排放水平自主決定冬季污染高峰時期哪些工廠需要被關停。此前,無論個別企業的環境績效如何,都需要面臨“一刀切”的關停措施。中央政府官員強烈駁斥瞭關於治霾措施受到貿易戰影響的說法。他們認為,那些為滿足環境標準而投入巨資的企業過去被迫與污染企業一樣停產限產,新的政策隻是對“一刀切”的合理修正。但難以否認的是,截止11月底,臭名昭著的霧霾再次強勢“回歸”中國北方,污染水平比去年同期高出約10%。通過對衛星圖像和其他公開信息的分析也表明,此前被擱置的煤電項目也出現復工跡象。2018年的局面再次提醒人們,中國的環境決策發生在復雜的經濟和政治語境之中,必須在各種政策訴求的復合影響之下“走鋼絲”。保持合理的經濟增長水平是一項至關重要的政策訴求,但近年來,最高領導層已表現出願意以略低的經濟增速換取高質量增長的意願。過去幾年重工業去產能的經濟結構調整措施反映瞭對可持續高質量發展的新的政治意願。但這種“寬容”可能是有底線的。貿易摩擦的沖擊是否已經改變瞭政策制定者的考量,並使其重新向經濟刺激傾斜,目前尚未可知。但人們往往會忽略另外一項政策訴求對環境政策的影響:簡政放權,依法行政。今年9月,前財政部長樓繼偉罕見地公開談到“環境保護也需尊重契約精神”,含蓄地批評瞭環保戰役過程中“一刀切”的做法給正常商業活動帶來的擾亂。這兩項政策訴求在環境領域發生沖突已非首例。2016年,中國對環境影響評估(EIA)流程進行改革,環評審批不再作為可行性研究報告審批的前置條件。支持者認為兩項審批“並聯”是減少尋租的有效手段,而環保主義者則認為這將使得環保機構的權力進一步邊緣化。無論如今中國領導人優先應對的政策訴求是什麼,很明顯的是,2018年“回吐”瞭過去幾年取得的一些環境成效。今年中國的碳排放可能同比增長4.7%。資深的中國環境觀察者在社交媒體上感嘆:“去年冬天的情況看起來越來越像一個異數”。環境保護的“新常態”遠未穩固。那麼,2018年發生的這些事件是否會動搖中國環境改革的根基?在近期舉行的G20峰會上,中國和美國就貿易戰達成瞭休戰協議,由此帶來的經貿壓力將有望得到緩解。中國在本月的波蘭氣候大會中發揮瞭建設性作用,其新頒佈的《土壤污染防治法》也表明,中國仍致力於推動更大的生態領域改革。2019年將是這些努力再次經受考驗的一年。但2018年至少表明瞭一件事:曾經無關痛癢的環境政策現已深刻影響著中國的經濟表現,無論是收緊還是放松都會觸及中國的經濟神經。通過一系列環境體制改革,綠色政策現已逐漸進入中國政策的中心舞臺。現在應該抓住這一契機,就中國如何協調宏偉的環境目標與其他緊迫的經濟和社會政策訴求展開一場開誠佈公的大討論。翻譯:於柏慧(編輯:Wendy)

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